0
Журналісти «Шпальти» поспілкувалися з експертом із децентралізації, побували у Сокирянській ОТГ та дізналися, що означають нові зміни у реформі та як це позначиться на житті звичайних українців.
Реформу децентралізації в Україні почали впроваджувати ще з 2014-го року і продовжують досі. Децентралізація – передача повноважень та фінансів від державної влади якнайближче до людей – органам місцевого самоврядування. Це потрібно для того, аби пересічні громадяни могли впливати на тих, хто має повноваження в питаннях освіти, медицини тощо на місцях.
13 грудня 2019 року президент України вніс до ВРУ як першочерговий проєкт Закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) №2598». А вже 27-го грудня у парламенті зареєстрували доопрацьований варіант змін до Конституції із врахуванням частини зауважень.
Щоби зрозуміти, що нас чекає у майбутньому, журналісти «Шпальти» звернулися до експерта з питань децентралізації Тараса Прокопа.
«Закон визначає, якими будуть рівні територіального устрою в Україні. По суті, кількість рівнів не змінюється. Зараз у нас є область, район і є базовий рівень, який складається з територіальних громад. Згідно з цим законопроєктом, будуть області, округи (фактично це той же район, тільки збільшений з окремими районами відповідно до європейського стандарту територіального поділу NUTS-3), і на базовому рівні буде така адмінодиниця, як громада. Через це не буде потреби вводити поняття об’єднаної територіальної громади, тому що всі вони вже будуть такими і складатимуться з декількох населених пунктів», – пояснює Тарас Прокоп.
Також у новому законопроєкті зазначено, що позачергові вибори голови громади, депутатів ради громади, окружної, обласної рад призначають не пізніше 120 днів із дня дострокового припинення повноважень голови громади, складу ради громади, окружної, обласної рад.
«Проблема в тому, що зараз у нас ця норма працює неповністю, тому що Верховна Рада має призначити ці перевибори. А ми маємо практику наявності низки міських і сільських рад, у яких припинили повноваження голів через висловлення недовіри з боку депутатів (так, як це було у Чернівецькій міській раді, чи як це зараз відбулося у Новодністровську). Відповідно, є звернення у Верховній Раді про призначення перевиборів у цих громадах, але сам парламент фактично ігнорував цю норму закону і просто не призначав їх», – пояснює експерт.
Тому має бути чіткий та автоматичний механізм для того, аби не давати можливости Верховній Раді ігнорувати проведення перевиборів. Крім того, у цьому положенні Конституції вже не будуть перелічені всі області, як це було в старому. Дехто говорить про те, що це загроза тому, що можуть легко змінити межі областей і їхні назви. Насправді ця практика нормальна для європейських країн, коли в основному законі не перераховані адміністративні одиниці, тому що в разі потреби зміни назв чи меж не потрібно буде кожного разу змінювати Конституцію, роз’яснює Тарас та переконує, що хвилюватися через такі зміни нічого:
«Я не бачу загрози у тому, що будуть існувати області. Бо на цей момент усі ті, які є в Україні, відповідають критеріям європейських класифікацій адміністративно-територіального устрою. Ніхто не веде мови про те, щоби змінити межі областей, збільшувати їх чи об’єднувати. Області мають залишитися у тому вигляді, в якому вони є зараз. Але збільшуватися будуть райони і територіальні громади, які об’єднуватимуться з іншими населеними пунктами».
Перспективний план територіальних громад Чернівецької області, затверджений Кабміном 21.11.18
Ще абсолютно новим поняттям стане префект. Це людина, яка має здійснювати адміністративний нагляд на предмет дотримання Конституції та законів України органами місцевого самоврядування, які у його підпорядкуванні.
«По суті, префект – це представник президента, оскільки його призначає за цим проєктом президент України за поданням Кабінету Міністрів України. Префект є представником цієї адміністративної вертикалі влади на місцях. Він має координувати діяльність територіальних органів, центральних органів виконавчої влади. Коли він бачить, що є порушення законів чи Конституції, він може вносити подання про зупинення дії рішення чи актів органів місцевого самоврядування. В окремих випадках (у разі ухвалення радою громади, головою громади, окружною, обласною радою акта, що не відповідає Конституції України та створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісности чи загрозу національній безпеці) президент України за поданням префекта зупиняє указом дію відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного Суду України, тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, окружної, обласної рад та призначає тимчасового державного уповноваженого. Він своєю чергою спрямовує та організовує діяльність відповідних виконавчих органів ради громади, виконавчого комітету окружної, обласної рад. Правовий статус тимчасового державного уповноваженого визначає закон. Конституційний Суд України розглядає такий указ президента України не довше семи календарних днів», – говорить експерт.
За словами Тараса Прокопа, такі запропоновані зміни спричинили великі дискусії. Мова йде про те, що президент може впливати якимось чином на ті рішення, які ухвалюють всередині громади. Проте варто зазначити, що регулювати діяльність префекта буде окремий закон, де має бути детально описаний механізм його діяльности. Коли є якісь дії з боку органів місцевого самоврядування, що суперечать закону чи Конституції, префект має одночасно звертатися до суду. В окремих випадках це припиняє дію цього акта, який зупинив префект. Якщо суд встановлює, що цей акт дійсно порушив закон, рішення буде скасовано. А якщо суд встановить, що рішення законне, то це рішення вступить у силу. У новій редакції проєкту дещо змінили відповідну норму, й у разі підтвердження неконституційности акта органів місцевого самоврядування, припиняти його повноваження може тільки Верховна Рада з подання президента.
«Тому важливо закласти в окремому законі запобіжники щодо можливости президента впливати на ці рішення, чітко визначити моменти, в яких префект може зупиняти дію того чи іншого акта, коли він може подавати президентові України звернення, щоби зупинити повноваження відповідних представників органів місцевого самоврядування. І тільки у випадку, якщо це дійсно загроза суверенітету та територіальної цілісності, президент може призначити тимчасового державного уповноваженого на ці території, який буде здійснювати повноваження відповідного органу місцевого самоврядування», – каже Тарас Прокоп.
Також у попередньому варіанті проєкту змін було запропоновано змінити термін повноважень органів місцевого самоврядування і зменшити до 4-х років, проте після численних дискусій в уточнений проєкт усе ж залишили термін 5 років.
«Зменшений термін запропонували з метою того, щоби забезпечити частішу люстрацію місцевих еліт і представників місцевих органів влади. Тому що робили попередні дослідження, які доводили, що на місцевому рівні достатньо 3-х років, аби виконати все, що заплановано для відповідного органу. Крім того, ця зміна забезпечувала б змінність і ротацію в системі вертикалі влади загалом в Україні, тому що якщо був однаковий термін для місцевих виборів, то це би означало, що з’являється можливість на місцевому рівні змінити тенденцію щодо переважання однієї і тієї ж політичної сили у владі. Тому що збільшується розрив між всеукраїнськими і місцевими виборами. Це так само показує підтримку центральних органів влади на місцях у певній прогресії. Бо якщо місцеві вибори відбуваються через 2, 3 чи 4 роки, то можна буде побачити підтримку на місцях тієї лінії, яка є на центральному рівні. Проте ця норма спричинила обурення з боку представників органів місцевого самоврядування та відповідних асоціацій, і в уточненому варіанті змін до Конституції було визначено 5-річний термін. Водночас залишилася норма, відповідно до якої строк повноважень голови окружної, обласної рад становить один рік. Проєкт закону недосконалий, бо є деякі технічні помилки, але він буде змінюватися в процесі», – зазначає Тарас Прокоп.
Підтримати зміну до Конституції мають на двох пленарних засіданнях Ради. Якщо за це проголосують, то ми стаємо на крок ближче до нової системи адміністративно-територіального устрою. Для цього має бути прийнятий окремий закон «Про адміністративно-територіальний устрій» разом із 24-ма додатками по кожній області, де буде визначено формат базового, районного рівнів, який вигляд матимуть ромади й округи, Закон «Про засади адміністративно-територіального устрою», «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших. За словами експерта, це покладе кінець добровільному об’єднанню. Впровадиться адміністративне об’єднання громад, і всі будуть працювати на новій основі. Децентралізація закріплюється на рівні Конституції, закінчаться розмови про неконституційність реформ органів місцевого самоврядування. Конституція відкриє шлях до завершення реформи децентралізації. Але, щоб її завершити, потрібно ухвалити ще низку законів, які би стосувалися кожного напрямку роботи. Якщо нічого не зміниться, то в жовтні наступного року ми матимемо вибори на новій територіальній основі.
Вибори до об’єднаної територіальної громади у с. Красноїльськ 2016 року. Фото Weche
Крім того, багато незадоволених, що президент може вводити тимчасово вповноважену особу, яка буде здійснювати функції голови ОТГ. Тим самим глава держави матиме вплив на діяльність органу місцевого самоврядування. Є загроза, що префект зловживатиме своєю владою і зупинятиме ті рішення, які будуть йому не на руку, або за вказівкою Адміністрації президента. Такі побоювання викликали те, що суспільство виступило проти змін до Конституції.
Прикладом невдоволення проєктом Закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» стала заява, підписана 55-ма особами, серед яких були міські, селищні, сільські голови та голови ОТГ з різних регіонів України. Підписи збирав міський голова Дніпра Борис Філатов. Про це він повідомив 19-го грудня на своїй сторінці у Facebook.
У заяві вимагають від президента суттєво доопрацювати законопрєкт. Одним із підписантів став голова Сокирянської ОТГ Василь Равлик. Ми вирішили розібратися, що так збентежило представників місцевого самоврядування в проєкті нового закону щодо децентралізації, та відправилися за коментарем до Сокирян.
«Я підписався для того, щоби цей законопроєкт комітет відправив на доопрацювання. Він повністю утискає права та функції місцевого самоврядування, не відповідає Європейській хартії місцевого самоврядування. Законопроєкт обмежує самостійність і автономію місцевого самоврядування, його залежність від префектів, які наділені правами припиняти повноваження голови тощо. Це неприпустимо. Я схиляюся до думки, що такі речі, як місцеве самоврядування і контроль, несумісні. Але враховуючи непросту ситуацію в країні, що сепаратистські настрої мають місце на окремих територіях і в окремих пластах нашого суспільства, очевидно, що контроль потрібен, однак не в такій формі. Префект, на мою думку, мав би здійснювати суто юридичний нагляд за ухваленням рішень. Якщо вони пов’язані з державною зрадою і з порушенням Конституції в частині цілісности, тоді такі рішення потрібно призупиняти через суд. А коли префект наділений такими правами без суду, то все залежатиме від нього. У результаті ми матимемо не децентралізовану країну, а ще більш централізовану. Тим паче, у законопрєкті йдеться про те, що залишаться районні ради з райвиконкомами. Це взагалі зайві структури. Я гадаю, що їх не має бути. Що швидше ми їх позбудемося, то краще будуть надходження до бюджету. Адже ми витрачаємо величезні гроші на ці органи місцевого самоврядування. Вони дублюють функції статистичних установ, а інколи взагалі не діють», – розповів голова Сокирян та Сокирянської ОТГ.
Василь Равлик вважає, що зміни потрібні. На рівні Конституції мають бути закріплені ОТГ. А оптимальним рішенням є залишити області такими, які є, не важливо, називатимуть їх областями чи регіонами:
«Райони я би назвав округами. Їхня чисельність мала би бути в межах 150-ти тисяч. Так, я бачу зміни до Конституції. А цей закон підготовлений з поспіхом, він не опрацьований так, як слід. Що стосується децентралізації, то ми, голови міст, постійно брали участь в обговоренні законопроєктів. Ми давали свої рекомендації. А зараз маємо безпрецедентний випадок, коли ніхто нікого не запитував. Я вважаю, що Конституційний Суд теж мав би відреагувати на це. Але якщо ми приймемо такий закон, то на децентралізації можна ставити крапку, як і на місцевому самоврядуванні».
Василь Равлик остерігається, що зміни до Конституції щодо децентралізації можуть вплинути на розвиток громади, та ділиться досвідом Сокирянської ОТГ, яка функціонує з 2016 року та є однією з перших 159-ти громад, утворених в Україні. За час функціонування бюджет громади зріс із 5 мільйонів до 32 мільйонів гривень. А зараз він становить 75 мільйонів, із яких 32 – власні надходження.
«Ми змогли утворити Центр надання адміністративних послуг, створили Міську реєстраційну службу. Наш відділ будівництва має функції архітектури, надає дозволи на будівництво, оформляє необхідну будівельну документацію. Маємо свій відділ освіти, який керує 6-ма навчальними закладами. Через це ми можемо повністю забезпечити їхнє належне функціонування. Ми зробили капітальний ремонт спортзалу школи №1, створили міську художню школу, покращили опалення у навчальних закладах, замінили теплотраси, трубопроводи, котли, а ще запровадили сортування сміття. Також придбали сміттєвоз, цього року плануємо розширити кількість контейнерів — і таким чином покращити проблему з побутовими відходами», – розповідає Василь Равлик.
Майданчик екологічного спрямування у м. Сокирянах
Пішохідний фонтан у м. Сокирянах
Спортзал школи №1
«Ми намагаємося покращити благоустрій, щоб місцеві жителі відчули переваги та позитивні зміни через децентралізацію. Головним плюсом реформи є те, що ми можемо самі планувати свій розвиток та самостійно розпоряджатися коштами, які отримуємо від нашої праці. Ми самі плануємо будівництво, ремонт, реконструкцію наших будівель тощо. Я переконаний, що майбутнє нашої держави лише за об’єднаними територіальними громадами», – зазначає голова міста Сокирян та Сокирянської ОТГ.
Щодо проєкту змін у Конституції думки експертів та представників місцевого самоврядування розділилися. Цей законопроєкт фактично повторює той, який був оприлюднений ще попереднім Кабінетом Міністрів у липні, але є норми, які змінили.
«Зокрема це ті, які стосуються повноважень президента щодо префекта. А також у першому проєкті змін вводили поняття особливого статусу окремих територій. Це спричинило величезний суспільний резонанс. Коли цей проєкт мали виносити на голосування, під Верховною Радою відбулися сутички, через які загинули двоє правоохоронців. Відтак проєкт змін був відкладений. Зараз мова йде про те, що особливий статус може бути прийнятий окремим законом. Найголовніше те, що цей проєкт не проходив ще широких обговорень, був розроблений фактично у закритому режимі. Через це частина людей виступила проти такого варіанту змін до Конституції», – зазначає експерт із питань децентралізації Тарас Прокоп.
Сутички під Верховною Радою 31 серпня 2015 року. Фото Reuters
У той же час 19-го грудня президент Володимир Зеленський підписує указ про створення Ради розвитку громад і територій.
Згідно з ним, Рада має займатися вивченням соціально-політичних і соціально-економічних процесів у регіонах, формулюванням пріоритетів державної регіональної політики, а також налагодженням взаємодії державних органів з місцевим самоврядуванням. Новостворений орган очолить президент України, а його заступником планують призначити заступника голови офісу президента.
«Зараз важко сказати, що це за орган і чим він займатиметься. Бо є лише інформація про те, що буде створений такий орган і хто буде до нього входити. А це здебільшого представники центральних органів влади і невелика частка — з органів місцевого самоврядування, а саме голови обласних рад, міські голови тощо. Всі інші – це представники Кабінету Міністрів, офісу президента, профільних міністерств тощо. Гадаю, що Рада розвитку громад і територій буде консультативним органом, тобто вони не ухвалюватимуть обов’язкових до виконання рішень», – пояснює експерт.
Ймовірно, цей орган створений для того, аби убезпечити себе в майбутньому від такої негативної реакції, як це було з першим проєктом змін. Такі органи потрібні, але в них більшістю мають бути представники органів місцевого самоврядування. Саме вони повинні бути основою таких рад, аби можна було доносити до органів центральної влади ситуацію на місцях. Це хороше явище, але питання в тому, чи буде ця Рада працювати, і наскільки ефективно.
Тарас Прокоп запевняє, для звичайних людей значення матиме тільки те, у якій громаді вони житимуть. Майже всі інші зміни стосуються органів місцевого самоврядування. Якщо люди не визначилися з громадою, то їх приєднають до того населеного пункту, який буде визначений центром у перспективному плані. Зміни до Конституції ніяк не змінять життя пересічного громадянина, на відміну від формування громад базового рівня, а також від конфігурації (того, які населені пункти входитимуть до її складу) громади, якого керівника та депутатів оберуть мешканці. Крім того, до бюджету громади надходитимуть податки від підприємців, які розмістили свої підприємства на території громади. І якщо раніше інвестор мав дати «відкат» місцевій владі, щоб відкрити завод чи інше підприємство, як це було в нашій області, то тепер громади будуть змушені конкурувати між собою за підприємців.
«Ми відходимо від тієї системи, коли все повинна давати нам держава, тепер ці питання вирішуватимуться на місцях. Хто буде готовий домовлятися і шукати, той буде у виграші».
Матеріал Ігоря Волощука
Фото Володимира Гуцула
